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维护外来工权益的法律对策研究——以珠三角地区为视角

更新时间:2016-04-07 00:00:00      作者:jcy


维护外来工权益的法律对策研究

——以珠三角地区为视角

 

 

摘要;随着经济社会的不断发展,我国劳动关系愈发复杂,不同地区的劳动关系,由于各地的经济发展水平各异、产业结构不同、劳动者素质差异、地方政策不同等因素,呈现出鲜明的地域性特色。本文以珠三角地区为视角,通过分析外来工权益保护现状了解在“用工荒”的大背景下,珠三角地区劳动关系呈现的一些新特点,并探究在新型的劳动关系中,劳动者权益受损的原因,力求对症下药,就制定完善维护外来工权益的法律对策提出个人的一点建议。

【关键词】维护外来工权益;权益受损;法律对策研究

 

珠三角地区向来是外来工聚集地,近年来,随着我国经济社会的多元化发展,劳动关系日趋多样化、复杂化,一方面由于生活压力巨大、社会待遇不平等、惠农政策的推行、劳动力结构的转变等原因,来珠三角务工的人明显减少,出现了“用工荒”,劳动密集型的企业对普工的需求量大,劳动关系出现了一些新的特点,如有些员工自愿不购买社保。另一方面,面对严峻的市场竞争,部分企业存在延长工时、不支付加班费、采取隐蔽的手法规范劳动合同法的问题,部分企业破产导致欠薪、恶意欠薪现象时有发生,侵犯了外来工的合法权益,加之,现有的劳动法律法规仍有待完善,外来工权益保障面临着新的问题、新的挑战。如何保障外来工的权益,与构建和谐的劳动关系息息相关,也关系到我国经济的发展、社会的稳定。笔者试从外来工权益保护现状、外来工权益受损的原因进行分析,以提出有建设性的法律对策,希望能够抛砖引玉,引起大家对保障外来工权益的一点思考。

 

一、外来工权益保护现状分析

 

(一)劳动合同签订量较少,劳动合同签订期限较短。有些劳动密集型的私营企业有订单淡季和旺季之分,为降低劳动力成本,最大限度增加利润,往往不与劳动者签订劳动合同或签订期限很短的劳动合同,合同在短期之内就必须重签的现象时有发生,导致劳动者缺乏安全感和归属感,有些企业甚至以试用期内工作不符合要求为由,过了试用期就辞退劳动者,以试用期的低工资获取廉价的劳动力。

(二)劳动者的工资薪酬管理不规范。《劳动法》第四十四条规定:安排劳动者延长工作时间的,支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬;休息日安排劳动者工作又不能安排补休的,支付不低于工资的百分之二百的工资报酬;法定休息日安排劳动者工作的,支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。有些企业存在工作时间超出劳动法规定,或休息日、法定节假日要求劳动者加班的现象,却不支付加班费,或没有按照规定支付加班费,所支付的加班费明显低于劳动法规定。劳动者一般对这种情况都敢怒不敢言,部分劳动者怕企业辞退自己所以不敢向有关部门投诉,部分不具备维权意识、不懂得寻求合适的维法途径,部分劳动者证据意识薄弱、收集证据能力较低,就算走诉讼渠道,胜诉的机会也不大。

()拖欠外来工工资现象严重。企业由于经营不善导致资金周转困难或濒临破产,无财力按时足额支付职工工资。甚至有些企业贪图短期利益,无视国家法律、法规,无故拖欠或克扣职工工资。被拖欠工资的外来工人数一般较多。达到两位数甚至三位数,少则二十几人,多则六七百人,形成庞大的讨薪群体,存在集体上访、静坐、游行示威甚至闹事等维稳隐患。

(四)外来工社保参保率低。我国《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》规定了企业有帮职工购买社会保险、缴纳单位应付的社会保险费、代扣代缴社会保险的义务,违反相关法律法规,企业承担相应法律责任。劳动者在企业未依法缴纳社会保险费的情况下可单方解除劳动合同,企业应向劳动者支付经济补偿金。随着珠三角地区“用工荒”现象的出现,虽然不为员工购买社保的企业仍存在,但为与员工建立稳定的雇佣关系,一些正规企业为员工购买社保的主动性较高,反而是外来工不愿意购买社保,一方面是购买社保意识薄弱,没有充分认识到购买社保的重要性,相关的宣传不到位,部分外来工还存在社保不能实现异地转移、买社保不划算的老旧想法;另一方面是由于没有长期打工的想法,较为看重眼前利益,有些外来工主动提出不购买社保并以此为由要求企业增加工资。

 

二、外来工权益受损的原因探究

 

(一)外来工群体文化教育程度普遍较低,维权能力较弱

大部分外来工对于企业是否有签订劳动合同、劳动合同的续签、合同条款权利义务不对等显失公平、劳动合同内容违法违规等不知情、不了解,对自己权益受到侵害及如何维护权益缺乏认识,或有维权意识但是采取集体上访、静坐、游行示威甚至闹事等方式,或是知道寻求理性合法的救济途径但由于维权成本较高、维权周期长、执行困难等原因不愿意通过司法救济渠道解决纠纷。

(二)未充分发挥工会作用

在工资收益、劳动安全条件、休息休假、福利等方面,外来工一般都是逆来顺受,听从企业的安排,没有协商的余地。工会作为劳动者的代表,理应为劳动者的权益发声,与企业进行协商、谈判、调解。但是,基层工会的组织建设不能满足发挥工会作用的需要,根据相关调查,工会的组建率较低且结构不合理,基层工会的领导者一般都担任企业管理职务,有些工会设立在企业内部,很容易被企业主所控制,导致工会独立性较差,工人无法和企业进行对等谈判,工会很难维护好工人利益。

(三)未充分发挥劳动监察部门职能

一方面外来工在寻求合适的维权渠道时往往会想到劳动仲裁调解、诉讼等途径,忽略了通过向劳动监察部门投诉解决问题。另一方面劳动监察部门由于编制、人员、经费、器材不足,面对繁重的监察任务,未免力不从心,再加上《劳动监察保障条例》等行政执法法律法规跟不上形势,需要完善,特别是劳动监察部门目前可采取的行政执法手段偏软,企业违法违规成本较低,不能起到很好的震慑作用,处罚效果不明显。

(四)劳动争议处理机制有待改进

我国的劳动争议处理机制是“一裁两审”,除个别劳动争议采取“一裁终局”的方式结案外,大部分劳动争议的解决需先经劳动仲裁,对劳动仲裁决定不服才可向法院提起诉讼,采取的是劳动仲裁程序前置的处理机制。国家立法的初衷是为了节约诉讼成本及提高诉讼效率。但是实践中,外来工的劳动维权之路却比较艰难,一方面由于劳动仲裁委员会的办事机构设在了劳动行政部门内部,政府、资方、劳方三方人员共同参与的“三方原则”没有充分有效落实,导致政府掌握了话语权,劳动仲裁委员会行政色彩浓厚,丧失了一定的独立性,偏向于保护当地企业利益发展经济而忽视了保障外来工权益。另一方面,由于劳动仲裁与诉讼制度之间存在证据衔接问题,劳动仲裁所认定的事实、证据在诉讼中可以被随意推翻,不仅降低了劳动仲裁的权威性,而且也导致事实、证据的重新审理,延长了争议处理的期限。从劳动仲裁到一审,甚至到二审,维权周期漫长,耗费的大量时间与金钱是很多外来工无法承受的大量的。特别是追讨欠薪案件中,外来工本来经济能力就较弱,因疲于应付维权还产生了务工损失,所付出的维权成本可能还超过所拖欠的工资,所以有些外来工为早点追回工资,放弃走仲裁、诉讼途径,宁愿采取在政府前面静坐、跳楼等偏激的维权方式,以维稳的压力迫使政府先行垫付工资。另外,劳动仲裁制度本身存在的一些劳动仲裁程序不规范、仲裁员综合素质有待提高、劳动仲裁审理和执行的监督缺失等问题也反映出劳动争议处理机制亟待改进,以适应劳动争议数量越来越多、愈益复杂的现实需要。

(五)恶意欠薪犯罪打击难度大

企业经营成本的增加导致拒不支付劳动报酬等恶意欠薪犯罪有上升趋势,《刑法修正案(八)》增加了“拒不支付劳动报酬罪”,但由于欠缺“数额较大”、“经有关部门责令支付”等具体司法解释,法律标准尚不明确,适用该罪名处理比较难。另一方面准备欠薪潜逃的企业经营者会事先转移、变卖财产,销毁财务会计账册、财务会计报告等书证材料,改变联系方式和居住地址,携带家属逃匿至异地,给公安机关带来追捕难、取证难等侦查困境。

 

三、维护外来工权益的法律对策研究

 

 维护外来工权益是复杂的系统工程,涉及工会、劳动保障监察部门、劳动仲裁机构、检察机关、司法局、公安机关等多方组织、部门,维权的方式包括协商调解、举报投诉、仲裁、诉讼等,本文将大体从工会、检察机关、劳动监察部门、法院、司法局等部门角度出发,探究维护外来工权益的法律对策,以期抛砖引玉。

(一)充分发挥工会在劳动争议中的协调作用

《劳动合同法》第七十八条规定:“工会依法维护劳动者的合法权益”,“用人单位违反劳动法律、法规和劳动合同、集体合同的,工会有权提出意见或者要求纠正,劳动者申请仲裁、提起诉讼的,工会依法给予支持和帮助。”

1、建立健全基层工会组织。在基层实践中,地方工会组织机构不健全导致职工权益未得到充分的保障,因此,县(市、旗)总工会应结合本辖区实际情况,开展建立乡镇(街道)总工会、经济开发区、工业园区、高新技术园区总工会或行业工会联合会等健全和完善工会组织,让劳动者权益保护在“一公里内”即可实现。在建立各级工会组织的过程中,应注意工会应由劳动者具体组成,而不是资方和企业高管;工会应与企业脱离,保持独立性,在企业内部不应设立工会;工会主席应为上级工会或其他企业派遣的专职人员,而不应与资方有雇佣关系。[①]

2、积极构建并推进常态化的集体协商要约活动。通过工人组织工会与雇主集体谈判来保障劳工权益,是市场经济条件下劳动关系协调的主要方式。[②]由地方总工会负责开展集体协商要约活动,在做好集体协商日常要约的同时,主动协调、积极指导、组织督促基层各级工会组织和企业代表组织切实履行要约的提出和接受主体职责,根据劳动权利义务调整的实际需要及时向另一方提出集体协商要求,启动协商程序,促进协商开展。对于协商未能达成的,上级工会要积极引导双方在平衡利益的基础上,适当作出一些让步,在必要情况下,可以提请地方劳动保障行政部门进行调处,对于经调处达成一致的部分,制作协调协议书,由双方签订集体合同,未能达成一致的,制作协调意见书,促进双方继续进行友好协商。

(二)发挥检察机关法律监督作用

1、民事检察职能是检察职能的重要组成部分,新民诉法赋予了民行部门民事调查核实、民事支持起诉、民事诉中监督等职能,有利于民行部门在外来工权益保护方面发挥更大作用。一是充分运用调查核实权,在做好实地调查、动态审查后,向有关职能部门发出移送恶意欠薪犯罪线索的检察建议,建议移送公安机关立案等;二是履行民事支持起诉权,向法院就恶意欠薪案件等发出建议受理的检察建议;三是充分发挥民事诉中监督和执行监督,监督案件的诉讼和执行,敦促法院公正审判和高效执行,尽快对企业资产、设备等进行评估拍卖,监督法院优先偿还员工工资。

2、派驻检察室是检察院延伸法律监督触角的基层平台,要依托检察室开展外来工维权工作。一要发挥检察室贴近群众、贴近基层的优势,受理有关申诉、控告,收集侵权线索,听取外来工的诉求,与劳动保障所、镇维稳中心等保持良好信息互通,及时反馈外来工维权线索。二是督促劳动保障监察部门、劳动仲裁机构、公安机关等部门履职。对行政执法行为如劳动仲裁等进行监督,避免拖延仲裁现象发生,对刑事执法行为如有案不立等进行监督,避免恶意欠薪行为逃脱刑事处罚。

3、强化行政执法与刑事司法衔接。根据刑法修正案(八)的规定,“经政府有关部门责令支付仍不支付”是适用拒不支付劳动报酬罪的必要条件。针对这一司法认定的特殊性,检察机关应加强与公安、法院、劳动及信访部门沟通,明确劳动保障监察部门等行政单位将该类犯罪线索移送公安机关的同时,须将材料通过两法衔接平台报送检察机关备案,并明确公安机关将拒不支付劳动报酬案件信息报至检察机关的时间限制,侦监部门与公诉部门对符合条件的该类案件应进行快捕、快诉,确保案件质量的同时尽量缩短办案期限。                

(三)充分发挥劳动保障监察部门的职能作用

劳动保障监察部门应从事前预防、事后监察两方面同时入手,在事前预防方面,向企业和劳动者进行普法宣传,提高企业合法用工意识和劳动者自我保护意识,引导劳动者对于一些明显违法违规、没有争议的行为直接向劳动监察部门投诉,由其对违法违规企业采取警告、通报批评、罚款、吊销许可证、责令停产整顿等行政处罚措施,纠正企业违法违规行为,会比较省时省力。在事后监察方面,劳动监察部门要克服人少任务重的困难,不断提高执法队伍专业素质、工作效率,充分履行监察职能,利用专项检查、劳动保障年检、巡视检查等多种形式,加大主动监督、检查、查处力度。有些学者针对劳动保障监察部门执法手段偏软、处罚措施不到位的问题,提出《劳动监察保障条例》等有关法律法规没有赋予劳动监察部门查封扣押权、强制执行权,应完善相关法律,赋予劳动监察部门查封扣押权、强制执行权等执法权。对于这一提议,笔者认为应当采纳,通过完善有关立法,如规定凡涉及单位因经营不善或故意拖欠克扣工资,其法人或企业主逃逸的,根据相关证据可以查封扣押其财产或申请法院采取保全等措施,赋予劳动监察部门查封、扣押权,[③]增强劳动监察部门执法手段的震慑力度。

(四)完善劳动争议处理机制

鉴于前文所述,我国“仲裁前置、一裁两审”的劳动争议处理机制不能高效、高质地解决劳动纠纷,特别是对于外来工来说,其冗长的维权周期是难以承受的。因此,笔者认为可采取目前学界的主流观点,在我国实行“或裁或审,各自终局”的二元化劳动争议处理模式,即赋予当事人程序选择权,既可以选择劳动仲裁,也可直接向法院起诉,若选择劳动仲裁,仲裁裁决即为终局裁决,除非有特殊情况不得另行起诉,以此来尽量缩短劳动争议解决的时间。但是,笔者又担心二元化处理模式会导致当事人都选择向法院起诉的“一边倒”现象,这样劳动仲裁就名存实亡了,但是不可否认的是劳动仲裁相对于诉讼来说,具有简单、快速、便捷等低成本特点,对于广大劳动者,特别是对于处于弱势地位的外来工来说,其存在具有现实意义。

因此,笔者认为实行“或裁或审,各自终局”的二元化劳动争议处理模式的前提是劳动仲裁制度的成熟完善,劳动仲裁更加具有独立性、权威性、强制力,更加方便快捷,为此,笔者认为具体可从劳动仲裁去行政化、完善劳动仲裁程序、建立完善劳动仲裁的“三方原则”、提高仲裁员综合素质等方面入手。一是劳动仲裁委员会去行政化。要想使劳动仲裁真正能够维护外来工的合法权益,劳动仲裁委员会的中立性很重要,要在机构设立、领导机制、人员任用、经费来源等方面进行一系列改革,使其独立于当地政府,真正体现当事人自治的仲裁属性和民间性特点。二是充分体现“三方原则”。劳动仲裁委员会要充分发挥中立调解的作用,实现用人单位与外来工平等对话,并积极引导工会参与到争议解决的过程中。三是提高劳动仲裁员的素质。对现有的仲裁员要加强业务培训和定期考核,采取淘汰制,择优选取业务素质能力强的成为专职仲裁员,根据工作能力划分仲裁员等级适当逐级提高工资待遇,并不断从律师队伍和大学法学教师中选聘仲裁员,实行轮换制,提高仲裁队伍的整体素质。四是完善劳动仲裁程序,不断完善仲裁机构的工作规则和具体的操作程序。对涉及外来工的劳动争议案件,实行快立、快调、快审、快结,防止久拖不决的现象。并不断建立完善派出仲裁庭制度,加大对派出庭的指导力度,实行就地立案、就地审理、即时调解、当庭结案,方便在市郊区打工的外来工。

笔者认为,劳动仲裁去行政化是一项耗时比较长的工程,是未来我国劳动仲裁的发展方向和目标,也是实行二元劳动争议处理机制的必要基础之一。只有劳动仲裁去行政化,劳动仲裁的中立性和权威性才能有保障,在实行“二元制”的背景下,劳动者才会在劳动仲裁与诉讼之间有所选择,而不是无奈之下只能选择诉讼,导致劳动仲裁乃至“二元制”的名存实亡。在尚未实行二元劳动争议处理机制的时期里,要构建合理的证据采纳制度实现仲裁与诉讼程序的有效衔接。可在诉讼中对证据进行分类处理,对已经过劳动仲裁质证、审理的实体性证据直接采纳,避免重复质证导致司法资源的浪费。

(五)贯彻落实并不断完善法律援助制度

2015629左右中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》。该意见扩大了法律援助范围,在保障劳动者权益方面,在支付劳动报酬等法律援助范围的基础上,逐步将涉及劳动保障的事项纳入法律援助补充事项范围,并进一步放宽经济困难标准,扩大法律援助覆盖面,特别明确要重点做好农民工、下岗失业人员的法律援助工作,维护其合法权益。珠三角地区各部门应结合实际制定实施细则,建立专门的外来工权益保障法律援助制度。针对外来工经济条件比较困难、受教育程度不高、维权能力较低等特点,在尽量提供充足的法律援助经费的基础上,应充分调动运用社会资源,构建起各群团组织、律师群体、各有关司法部门、高等院校、社会人士共同参与的法律援助格局。如加强工会、劳动保障监察部门、检察院、司法所等部门的联系和配合,设立基层外来工法律援助站,打造外来工维权绿色法律咨询渠道,面对面、一对一解答外来工维权的法律困惑,传播法律救济途径,引导外来工依法维权,帮助外来工申请法律援助。倡导高等院校选拔优秀法学学生组成法律诊所,面向社会提供免费法律咨询与诉讼协助。鼓励社会人士捐助法律援助。提高律师法律援助待遇,结合个案具体情况适当提高律师福利工资,吸引更多律师加入到法律援助工作中来。工会作为劳动者社会代理人在必要时应积极介入,予以支持起诉。

(六)做好普法宣传工作

通过报刊、网络、宣传栏等多渠道开展外来工权益保护法制宣传,在网络不发达的地区,加大与电视台、电台及广播站的合作力度,制作法律宣传片通过广播站、电视台进行定期宣传。定期在人群密集的公共场合,联合各有关部门设点摆摊进行普法宣传活动,现场传播外来工维权知识,开展“送法进企”法制宣讲活动等做好普法宣传活动。要丰富普法宣传的内容,一是宣传规避欠薪风险意识,教育外来工在选择就业时应多方面了解应聘单位情况,要留意劳动合同的内容,平时要注意收集并妥善保存工作卡、考勤材料、工资卡等有效材料以在关键时刻能成为维权的证据.二是宣传维权知识,制作简单易明的维权流程小册子,指导外来工采取合法维权途径。三是讲解购买社保的必要性、好处及现行社保异地转移政策,提高外来工对社保重要性的认识,消除对社保不能实现异地转移、买了也是白买的顾虑。四是面对企业主及管理人员,要宣传《劳动法》、《劳动合同法》、《刑法修正案(八)》等有关规定,结合典型案例提醒其需要注意的几类违法违规行为,提高其合法用工意识。

 

 

 

 

参考文献:

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5〕关菲菲.论我国《劳动合同法》的缺陷与完善【J.法制博览,2015.02():265-266.

6〕闫合春.关于劳动者权益保护问题的研究【J.人力管理,2014.13:132.

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[]孟凡玉.劳动者权益保护问题及对策【J.法学研究,2012,8:82