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我市闲置校舍管理现状及相关对策建议

更新时间:2016-04-07 00:00:00      作者:jcy


我市闲置校舍管理现状及相关对策建议

 

 

闲置校舍一般是指农村地区由于乡镇学校撤并工作的广泛推进,一些农村中小学实施了布局调整,不再办学而被空置的学校。经统计,截止于2014年底,我市辖区九镇和沙坪街道共有百余所闲置校舍,或被用于教育、公益事业,或被出租,或被荒废,或已成为危房,管理现状混乱,并诱发2宗基层农村干部职务犯罪,因此,笔者认为,有必要对闲置校舍的管理问题进行探讨,并提出相关的司法对策,以期抛砖引玉。

 

一、当前我市闲置学校的管理现状

 

(一)基本情况:

1. 闲置小学基本情况:我市辖区九镇、一街道共有闲置小学102所,合计校园面积551595平方米,校舍面积159278.4平方米,其中已作其他用途的校园面积为492324平方米,占比89.3%,已作其他用途的校舍面积为135605.4平方米,占比85.1%,未作其他用途的校园面积为59271平方米,占比10.7%,未作其他用途的校舍面积为23673平方米,占比14.9%。未作其他用途的校舍中极个别由于地理位置偏远或经济价值较微小、校舍年久失修等原因已荒废。

2.目前我市闲置学校处置方式。主要有以下几种:一是出租办厂,出租给个人兴办衣架厂、茶叶厂、塑料厂、伞厂等;二是用于教育、公益文体事业,如创办幼儿园、幼教机构发展学前教育,翻新建造新中学,用作电脑培训中心等成人教育,用于村文化用地等公用事业;三是极个别用于养殖、种植、建造私人会所。

(二)管理现状

通过走访调研发现,因历史原因、镇府与村委会协商程度、镇府管理方式不同,我市目前对闲置学校的管理情况大体上形成了以下三种类型。

1.镇政府统一监管模式。即镇政府统一对辖区内的闲置学校进行处置、收益和维护等。以桃源镇为代表(可以称为“桃源模式”),对闲置学校的具体处置方式、管理、维护等工作均由镇府经促办负责,经促办以优先用于发展教育事业为原则,结合学校硬性条件、地理位置、当地村文体设施情况、村民意见将部分学校改造成村文化用地,用于村民学习文化知识,锻炼身体,进行各项文体活动。将部分学校出租,招租、租赁合同的签订、租金的收取和使用均由镇府负责,实行收支两条线,镇府财政所负责收取租金,经促办负责招租、签订劳动合同、使用租金,将租金用于校车使用维修、村文化教育事业、公共文化设施建设、奖教奖学等。桃源镇目前共有9间闲置校舍,其中有6间用于出租,有2间用作村文化用地,有1间被废弃,校舍资源利用率达到了88%

“桃源模式”的好处,是能有效防止闲置校舍资源的流失、浪费,避免占用、不规范出租、荒废等现象,也能阻断部分法制意识淡薄的村干部将闲置校舍随意处置中饱私囊,保证校舍资源及其收益最大限度用于教育、公益事业。但也有弊端,“桃源模式”,相当于镇府将闲置校舍当作是国有资产来管理,而校舍的土地是农村集体土地,因此,镇政府统管的这种做法有与民争利之嫌疑,是不妥的。理由如下:一是与民争利易诱发农村基层矛盾。目前,大多数村民不懂法,没有意识到校舍土地是农村集体土地,更没有意识到可以参与校舍的收益分配,镇政府通过对村民进行思想教育工作,现阶段村民仍愿意让镇政府统一管理闲置校舍,但是,已有一小部分村民(竹朗村)已经意识到收益分配问题,不愿意将竹朗小学交给镇府统一管理,并同镇府多次交涉,僵持不下。今后,随着村民法制意识的加强,将有越来越多的村民会主张校舍土地是农村集体的,将来可能会出现官与民争利的尴尬局面,镇府还可能会面临村委会索偿,极易引发基层矛盾,降低政府声誉,造成不良的社会影响。二是加重镇政府的事故安全责任。闲置校舍权属不清的情况下,由镇府统一管理,在租赁管理的过程中,如果发生火灾、坍塌、伤亡等事故,镇府将难辞其咎,要承担相应的法律责任,且大部分闲置校舍修建时间久远,建筑质量存在一定的安全隐患,这些因素无形中加重了镇政府的事故安全责任。

2.默认闲置校舍为农村集体资产,统一由镇集体三资交易平台监管。这种模式以宅梧镇为代表。宅梧镇共有9间闲置校舍,该镇所有闲置校舍均由村委会管理,镇政府对其管理进行监督。9间闲置校舍中有6间出租办厂,有1间出租给他人建种植园,有2间用于办幼儿园,校舍资源利用率100%,用于教育公益事业的占比为22%。镇政府与村委会约定,原则上所有闲置校舍均按三资管理平台招投标,但实际工作中,由于有些校舍在农村集体三资交易平台创建前已租赁,需合同到期后才能正式通过三资管理平台进行交易,其他未出租的一律在三资管理平台备案进行招投标。所有的租金归村委会,由村委会进行收支管理,镇府跟村委会充分协商,将部分租金用于校车补贴、奖教奖学,有剩余的租金则用于增加村集体收入。但是,该镇上沙村委会曾经出现过瞒报收入现象,反映出部分村委会的财务收支不公开不透明,村务公开未得到充分落实,容易滋生村干部职务犯罪。另外,有些校舍现已损坏、成为危楼,这部分校舍如何处理也是一个亟待解决的问题。该种管理模式利于农村基层的稳定,但需加强村委会村务公开工作,切实维护村民的集体权益。

3.承认闲置校舍是农村集体资产,但没有按照农村集体三资管理规定进行管理。该管理模式以龙口镇为代表。该镇现有闲置校舍15间,均由村委会管理。由于该镇闲置校舍的地理位置大多数在偏远落后山区,承租人不多,且租金低,故其处置方式差异较大,15间闲置校舍中只有1间用于办黄河电脑培训中心,有11间被出租办厂,有1间将办私人会所。对于上述情况,镇府因资产价值低、管理人员不足等原因,没有进行有效监督,且村委会也没有将闲置校舍优先用于教育公益事业的意识,部分校舍在农村集体三资管理平台创建前已经租赁出去,租赁合同有的是十几或二十几年,而且租金普遍偏低,低于市场正常值,损害了村民的集体利益。该种模式不符合农村集体三资的管理规定,有待镇政府进一步加强监督、规范。

我市其他镇对闲置校舍的处置情况大体如上。由于各个镇闲置校舍处置方式各不相同,比较混乱,出现出租给他人养殖、办私人会所、种植等极个别的处置方式,不利于校舍的规范管理,加上村民也会对一个镇一个做法有所质疑。因此,各个镇都希望能有一套统一的、可操作性强的校舍处置方案,实现校舍的规范管理。

 

二、闲置校舍管理中存在的问题

 

(一)历史、政策等因素,导致学校权属不清

上个世纪80年代以来,国家实施“普九”和“两基”,农村都兴办学校。村民将集体土地无偿用于建设中小学,一方面是响应国家政策,另一方面也是为了方便本村学龄人口就近读书、提高教育质量、服务本村村民。各镇府、教育部门、华侨等积极落实国家政策,与村委会、村民一起兴办小学。基于历史原因,当时政府并没有办理征地手续,因此,闲置校舍的土地至今仍是村集体的,但地上建筑物的出资情况比较复杂,往往是村民、村委会、教育局、镇政府均有出资,华侨捐赠也占了一定比例,有的村民甚至是义务参加学校兴建,但当时对于建设校舍的出资各方、出资的比例没有进行书面造册,导致目前对于校舍建筑物的出资比例无法达成统一的意见,学校的产权归属也各方各执一词。村民、村委会认为是农村集体资产,教育局、镇政府则认为是国有资产,但双方均无法举证,造成这些闲置校舍的出资来源复杂,权属不清。

(二)闲置校舍的“两证登记工作不规范,导致政府难以主张对校舍的土地使用权、建筑物所有权

调研发现,我市闲置校舍的土地使用权人登记工作是在上世纪八十年代开展的,登记不规范,没有具体的学校名称,指向不明,很多登记名称为“新学校”、“旧学校”、“学校教务处”、“学校课堂”、“学校”、“公房旧学校”等,有些学校在国土局没有登记,有些学校土地权利人登记为村委会、村等。一旦发生纠纷,这些登记名称不规范、没有登记或登记名称不为学校等情况,都导致了镇府难以主张校舍的土地使用权、建筑物所有权,镇政府也没有证据证实学校权属是镇府的,其主张对校舍的管理是不恰当的,也得不到法院的支持。

(三)管理混乱,易诱发犯罪

由于历史原因、政策变化、经济发展等因素影响,闲置校舍在权属不清的情况下,管理主体的权责不明晰,管理监督责任不明确,管理者法律意识不强,易诱发犯罪行为。

主要有以下三种情况:一是有些村民认为,闲置校舍是自家老祖宗的土地而非法占用,用于养猪、养鸡等;二是有些村委会认为,闲置校舍是村集体资产,理应由村集体管理,但没有经过三资管理交易平台进行阳光管理,而擅自将闲置校舍出租,改变用途,并签订长达十几、二十几年的校舍租赁合同,在严重损害村集体利益的同时,存在某些不正规交易,从而成为滋生农村村干部职务犯罪的温床;三是有些镇以闲置校舍属于国家资产为名,或为规范闲置校舍的管理、防止校舍被非法占用、不规范租赁等为理由,对闲置校舍进行统一管理,但并未与村集体进行充分协商,双方对权利与义务未有明确的约定,没有经过村集体和村民的同意,易诱发基层政府与农村集体之间的利益纠纷,易累积基层矛盾,埋下农村基层不稳定的伏笔,也为基层干部依法正确履职带来一定的风险隐患。如原共和镇南坑村杨某登等3名村小组干部私下将闲置校舍出租并收受贿赂案件中,在租赁前,南坑村曾将该标的上报镇农村集体资产管理交易中心,申请公开交易,但镇政府除了回复在校舍权属未清的情况下不能进场交易外,并未对其将在场外交易的方式和程序进行正确引导和有效监督,上级部门“放羊”的做法助长了不法分子的侥幸心理,从而诱发了犯罪。

 

三、规范闲置校舍管理的对策和建议

 

(一)规范闲置校舍的产权登记,明确权属,妥善处理历史遗留问题。闲置校舍产权的厘清,有助于闲置校舍通过三资管理平台进行规范管理,可有效避免多头管理或无人管理的极端情形出现。一是对于产权登记不规范的校舍,应逐一进行排查核实,调查清楚权利人、地理位置、占地面积等信息,更正登记,发放新的土地证,旧的自动作废。二是对于由于历史等原因没有进行产权登记的校舍,有关部门应采取特事特办的原则,为学校补办有关校舍产权手续,并免交契税、土地登记费和房屋所有权登记费。三是对于权属争议较大的闲置校舍,应考虑参与闲置校舍建设的各方,都对土地的用途达成过共识,即土地是村集体的,用于建设学校、发展教育的,这种彼此的默认,可视为合同的约定。但目前,这些学校经过撤并,有的已经不再用于教育用途,而改作其他用途,即双方的合同视为终止,因此,在权属不清的情况下,这些土地理应返还给村集体。如各方争议大,无法通过协商的方式解决,应积极引入协调第三方,促进双方达成一致意见。仍然不能解决的,应引导其依法向法院提起确权诉讼,通过诉讼途径明确产权,避免激发农村矛盾。

(二)依法出台统一的闲置校舍处置办法,坚持教育优先的原则,惠及民生。针对当前全市闲置校舍的管理混乱、监督不到位等情况,建议充分考虑建校的初衷,依法出台统一的处置办法。对于撤并后的闲置学校,各方应搁置利益分割,秉持着优先发展教育、公益事业的原则,选择硬件条件较好、地理位置便利的学校改造成幼儿园、成人教育机构等。或者是用于公益事业,譬如调整用于农村留守儿童活动室、敬老院和卫生室等公益事业等。同时,对于不再用于教育公益事业的闲置校舍,虽然其地上建筑物有镇府、教育部门的部分出资,但这是职能部门履行职责、贯彻落实义务教育政策的份内之事,理应将这部分学校归还给村委会,借助农村集体三资管理平台,对闲置校舍进行规范管理和监督。通过三资管理平台进行置换、出租、变卖,租金收益由村委会管理,进入财政指定账户,收益用途要经镇府审批,优先用于校车补贴、奖教奖学等,剩余的可作为村集体收入,使闲置校舍真正惠及于民。

(三)规范农村集体三资管理交易平台,加强对闲置校舍的监督管理。一是进一步规范农村集体三资管理交易平台运作,增强工作透明度,确保闲置校舍的管理阳光运行。政府相关部门应依托农村集体三资管理交易平台,加强对村委会闲置校舍管理工作的引导、监督、检查,着重把好资料审核关、信息公开关和标的评估关,对违规行为要及时指正并查处,严肃查处暗箱操作处置闲置校舍,以及将收益用于发放村干部津补贴、教师福利或其他不正当用途的行为,增强监督成效。二是纪检部门与检察机关依托派出机构,加强对相关部门的沟通联系,实现信息互享,对农村集体三资管理交易平台的运作进行监督,及时发现违规情况并纠正或查处,增强监管合力。三是建立健全村级财务管理制度,严格执行会计、出纳和实物保管人员三分离制度,村务、财务公开制度,村账、组账镇代管等制度,加强对村委会负责人财务管理权的制约,提升村民的监督力度。

(四)加强法制宣传工作,提升基层农村法治管理工作水平。从各镇对闲置校舍的处置方式来看,当前基层农村干部的法治意识淡薄,村民的法律知识欠缺,需进一步加大法制宣传工作力度,实现基层农村的长治久安。一是要加强对基层农村干部的法治教育,通过图片展览、开展法律专题讲座、发放宣传资料等途径,加大法制宣传,提高基层农村干部的法治意识和抗腐拒变能力,增强基层农村干部的依法行政水平。二是要加强对普通村民的法制教育工作,采取送法下乡、定期走访宣传、设点摆摊等举措,逐步提高普通村民的法律知识和法治意识,增强群众监督村干部正确履职,以及发现职务犯罪线索的能力。三是要加大力度,依法查处危害闲置校舍的违法违纪行为,以警示教育、案件剖析等形式,发挥检察机关派驻镇街检察室贴近基层的平台优势和职能优势,对诱发犯罪的制度管理、思想教育等方面存在的问题,及时与有关镇街党委政府进行沟通,发出检察建议,督促农村基层组织依法行政,村民依法自治,切实提高基层农村的法治水平。